Notas

La problemática de acceso al suelo urbano es estructural en las ciudades latinoamericanas y da pie a la proliferación de barrios populares informales. En ese marco, esta nota revisa algunos instrumentos de gestión de suelo que ayudan a morigerar estos procesos: banco de tierras, recupero público de la valorización de suelo y movilización de suelo ocioso.[1]

Octubre 2024

Colaboración: Juan Manuel Chicaval (UNRN/CIETES – CONICET) y Tomás Alejandro Guevara (UNRN/CIETES – CONICET)

En el siglo XXI la planificación y gestión de las ciudades se inscribe en un contexto de irrefrenable urbanización con crecimiento de carácter difuso y extendido, lo que promueve la ociosidad del suelo y los vacíos urbanos. Como contracara, son millones de hogares los que carecen de acceso al suelo y la vivienda y se genera un desacople estructural que retroalimenta la proliferación de barrios populares informales. La regularización dominial e integración sociourbana ex post de estos barrios es mucho más costosa y compleja en términos de implementación de políticas públicas que la producción de suelo urbano ex ante, y genera un círculo vicioso de la informalidad.

Ante este escenario, surge la necesidad de formular leyes de usos de suelo que combatan la especulación y fomenten el aprovechamiento de vacíos urbanos. En este marco, se ha extendido la discusión sobre la necesidad de aplicar regulaciones en el mercado de suelo urbano que permitan capturar plusvalías para su redistribución, movilizar suelo ocioso, recuperar suelo fiscal en desuso o subutilizado, entre otras medidas. Por ello, se profundiza particularmente en una familia de instrumentos de gestión de suelo que apunta a cumplir estos objetivos y que se ordena en tres ejes: banco de tierras, recupero público de valorización del suelo y movilización de suelo ocioso.

Banco de tierras

Se denomina banco de tierras a la reserva institucional de suelo de dominio privado de la municipalidad, afectada a objetivos de desarrollo urbano (vivienda, espacio público, vialidades, equipamientos, etc.). Sus objetivos generales apuntan a aumentar la oferta de suelo urbanizable a precio asequible; facilitar al sector público la disponibilidad de inmuebles necesarios para la concreción de planificaciones territoriales; y participar en las rentas del suelo urbano que se generan a partir de los cambios de usos y de inversión en obra pública.

El suelo que conforma el Banco de Tierras puede provenir de diversas fuentes: dominio privado del Estado, predios obtenidos por cesiones o contribuciones generadas por convenios urbanísticos, terrenos remanentes de obras públicas, fallecimiento de propietarios sin herederos, por compra directa, canje de deudas, permuta, expropiación, entre otras.

A los efectos de su disposición final, las propiedades del Banco de Tierras pueden ser destinadas a descomprimir el mercado de suelo y facilitar el acceso a los hogares que detentes urgencias habitacionales. Igualmente, es deseable que estos Bancos tengan una política sistemática de adquisición, condicionada a la disponibilidad de recursos presupuestarios, pero que permita incorporar de forma permanente parcelas.

En la Provincia de Buenos Aires son varios los municipios que han conformado Bancos de Tierras[1] . Entre ellos: Mercedes, Marcos Paz, Luján, Salto, Escobar, Alberti y Lincoln.  El caso más sobresaliente es el de Moreno que con la Ley 24.377/94 permitió dotar de 4 mil lotes a la municipalidad, gracias a juicios de apremio a los deudores por el valor de la deuda, por remate judicial y por donación directa (Clichevsky, 2006). Con este Ban­co, además, el Municipio logró conformar una política habitacional de venta de lotes a población de bajos ingresos (Clichevsky, 2001, 2007; Frediani, 2016).

Recupero público de la valorización de suelo

También denominado recupero de plusvalías urbanas, este instrumento busca reintegrar la valorización que adquiere el suelo en el mercado a partir de obras públicas que mejoran infraestructuras y servicios; modificaciones normativas que aumentan la capacidad constructiva; o la consolidación urbana del área inmediata al inmueble.

Según Smolka (2013), este recupero de plusvalías tiene tres categorías. En primer lugar, impuestos, tasas y contribuciones, que son recaudados sobre la base de los valores existentes o sobre los incrementos. Los cuales recuperan parte de las plusvalías urbanas en la medida en que el valor del suelo es consecuencia de acciones e inversiones públicas. En segundo lugar, exacciones y cargos regulatorios por derechos de construcción. Estos instrumentos están basados en la separación de los derechos de construcción de los derechos de propiedad, que permite al sector público recuperar los incrementos del valor de suelo que resultan del otorgamiento de potencial edificatorio adicional a la norma preexistente. Y, en tercer lugar, una variedad de instrumentos utilizados en grandes proyectos urbanos que suelen incluir rezonificaciones y mejoramiento de infraestructura y servicios, que conllevan alzas de precios y beneficios para los propietarios (Blanco et al., 2016).

En la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, el municipio Tandil a par­tir de la Ordenanza Nº 9.865/05 creó el Sistema Municipal de Gestión Territorial (SMGT), el cual estableció la participación de la Municipalidad en las rentas urbanas generadas por la acción urbanística. Igualmente, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en la Ley 6062/18, creó un instrumento urbanístico que regula el mayor aprovechamiento constructivo de aquellas parcelas donde se genera plusvalía por cambios normativos.

Movilización de suelo ocioso

La forma en la que crecieron las ciudades de la región en las últimas décadas se caracteriza por la expansión hacia la periferia a un ritmo que no se corresponde con el incremento de población y hogares. Es decir, que la expansión de las urbes coexistió con la ociosidad de suelos y viviendas (Baer y Carballo, 2021). Por ello la necesidad de instrumentar mecanismos que incorporen este suelo ocioso al mercado, a través de la expropiación o incentivos que promuevan el desarrollo, fraccionamiento o la venta misma.

Se identifican tres estrategias para que sea aplicado. En primer lugar, la movilización de inmuebles por saneamiento dominial, en aquellas propiedades que se encuentran deshabitadas, no cuentan con herederos o presentan algún problema registral. En segundo lugar, la movilización de inmuebles en estado vacante, es decir, baldíos o terrenos con edificación destruida que generan problemas urbano-ambientales. Y, en tercer lugar, la movilización de suelo en esquemas asociativos de desarrollo urbano, que implican la conjunción de voluntades entre el Estado, propietarios y desarrolladores inmobiliarios (Reese, 2011; Baer y Carballo, 2021).

En Provincia de Buenos Aires, existen muchos muni­cipios que tienen gravámenes diferenciales para el suelo vacante u ocioso desde hace muchos años: Tigre (1964), Morón (1964), San Isidro (1965), Ayacucho (1975), entre otros. Asimismo, el Decreto Ley 8912/77 de la provincia establece que aquellos suelos que se encuentren total o parcialmente inactivos podrán destinarse al parcelamiento y edificación. También sobresale la experiencia de la municipalidad de Moreno, que a partir de la Ordenanza Nº 939/01, estable­ció el procedimiento administrativo para declarar el abandono calificado, permitiendo a la comuna constituirse en poseedora del inmueble para satisfacer urgencias habitacionales.

Reflexión final

En este trabajo es elaboró una revisión en materia de implementación de instrumentos de gestión de suelo ex ante a la proliferación de barrios populares informales, haciendo hincapié en los marcos conceptuales de los que se nutren y relevando las aplicaciones existentes. Para ello, se desarrolló una sistematización de instrumentos de gestión de suelo urbano que se vienen aplicando en el concierto de las ciudades de Argentina, y principalmente en la Provincia de Buenos Aires.  

En primer lugar, los bancos de tierras, como organismos encargados de gestionar y movilizar suelo urbano para garantizar la oferta necesaria. En segundo lugar, el recupero público de la valorización inmobiliaria que, bajo la contribución por mejoras y la recuperación de plusvalías, permite costear obras de infraestructura y redistribuir parte de la valorización inmobiliaria que genera la acción directa o indirecta del Estado. Y, por último, la movilización de suelo ocioso que bajo diferentes modalidades busca contrarrestar comportamientos especulativos y los patrones dispersos y discontinuos de crecimiento urbano.

Referencias Bibliográficas

Baer, L. & Carballo, F. (2021). La movilización de suelo ocioso como acción prioritaria para el Derecho a la Ciudad. Café de las Ciudades, 200.

Blanco Blanco, A.; Moreno, N.; Vetter, D. M. & Vetter, M. F. (2016). El potencial de la captura de plusvalías para la financiación de proyectos urbanos: Consideraciones metodológicas y casos prácticos. Inter-American Development Bank. https://doi.org/10.18235/0000597

Canestraro, M. L.; Guardia, C. E. & Layús, E. J. (2014). Discusiones en torno a la recuperación de plusvalías urbanas: Análisis de instrumentos en el Municipio de General Pueyrredón. PAMPA, 10, Art. 10. https://doi.org/10.14409/pampa.v1i10.4534

Clichevsky, N. (2001). Tres casos de utilización de tierra vacante en el Área Metropolitana de Buenos Aires. Lincoln Institute of Land Policy.

Clichevsky, N. (2006). Regularizando la informalidad del suelo en América Latina y el Caribe: Una evaluación sobre la base de 13 países y 71 programas. CEPAL.

Clichevsky, N. (2007). La tierra vacante “revisitada“. Elementos explicativos y potencialidades de utilización. Cuaderno Urbano, 6, 195-220. DOI: https://doi.org/10.30972/crn.661023

Duarte, J. & Baer, L. (2014). Recuperación de plusvalías a través de la contribución por mejoras en Trenque Lauquen, Provincia de Buenos Aires, Argentina (p. 32). Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/pt-br/publications/working-papers/recuperacion-plusvalias-traves-la-contribucion-por-mejoras-en-trenque

Frediani, J. (2016). La política de manejo de la tierra vacante en el Gran La Plata, Buenos Aires. Cuaderno Urbano, 20(20), 27-44. DOI: https://doi.org/10.30972/crn.2020941

Paolinelli, J.; Guevara, T. & Oglietti, G. (2014). Impuesto a los bienes urbanos ociosos: Una herramienta tributaria contra la especulación inmobiliaria y al servicio de la planificación. Editorial UNRN.

Reese, E. (2011). Instrumentos de gestión urbana, fortalecimiento del rol del municipio y desarrollo con equidad. Café de las ciudades.

Reese, E. (2014). Prólogo. En Impuesto a los bienes urbanos ociosos: Una herramienta tributaria contra la especulación inmobiliaria y al servicio de la planificación. Editorial UNRN.

Smolka, M. & Mullahy, L. (2010). Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo en América Latina. Lincoln Inst of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/ perspectivas-urbanas-cd-full.pdf

Notas

[1] Esta nota está basada en el artículo: Guevara, T. (2023). “Instrumentos de gestión de suelo. Revisión de la experiencia comparada”. Revista Cuaderno Urbano. Espacio, Cultura y Sociedad. 36 (36), diciembre de 2023, pp.57-75. https://doi.org/10.30972/crn.36367224