Notas

La legislación provincial cuenta con múltiples instrumentos para planificar los espacios verdes integralmente en el marco de un proyecto de ciudad. El desafío de articular cesiones, permutas, plusvalías y convenios.

Octubre 2024

Colaboración: Dra. Arq. Licia Ríos (CIUT-FAU-UNLP) [1] y Dra. Arq. Evangelina Velazco (CIUT-FAU-UNLP) [2]

Este artículo destaca las oportunidades que ofrece el marco normativo relacionado con el ordenamiento territorial y el acceso justo al hábitat en la Provincia de Buenos Aires y presenta algunas estrategias para la aplicación de los instrumentos de gestión urbanística vigentes para la generación, estructuración y cualificación de sistemas de espacios verdes adecuados a cada realidad socioeconómica, ambiental y territorial local. Se sostiene que, a través de procesos de planificación continua y gestión activa de las cargas urbanísticas, como las cesiones y la recuperación municipal de plusvalías generadas por la acción del Estado, es posible avanzar hacia la creación de espacios verdes que promuevan la equidad socio-urbana y ambiental en los territorios bonaerenses.

Muchas subdivisiones de suelo en la provincia se llevan a cabo sin una visión integral. Con frecuencia, la lógica de maximizar la rentabilidad de la subdivisión domina el proceso, lo que resulta en espacios verdes aislados, sin cohesión y no adecuados que responden a la inexistencia de proyectos de ciudad y territorio acordados en procesos de intervención planificada. Se trata de una arista de procesos de crecimiento diverso y fragmentado que caracterizan a las ciudades latinoamericanas (Duhau y Giglia, 2009; Ciccolella, 2015; Rocca, 2017; entre otros) cuyas configuraciones encuentran razones en los mercados de suelo urbanos (Abramo, 2012), propios del proceso de reestructuración capitalista financiero actual. 

El diseño de los espacios verdes, elementos esenciales del espacio público en las ciudades, requiere una reflexión y planificación integral que aborde aspectos clave como la distribución (¿dónde?), los destinatarios (¿para quiénes? ¿cuántos son?), las formas de uso (¿para qué?) y la valoración de los bienes naturales (¿cómo? ¿cuáles? ¿en qué condiciones y con qué recursos?). Esta visión debe reconocer la diversidad de los componentes del sistema, su escala y localización, así como las intensas relaciones de complementariedad entre ellos. Los espacios verdes desempeñan roles multifacéticos: regulan la naturaleza, ofrecen lugares de reunión, recreación e interacción, son ámbitos de identidades plurales, y aportan belleza estética, entre otras funciones clave.

En la Provincia de Buenos Aires, el Decreto Ley 8912/77, que regula el ordenamiento territorial y los usos del suelo, concibe en forma unitaria la generación de suelo urbano, incluyendo la producción de espacios parcelarios, junto con los circulatorios, reservas para equipamiento y espacios verdes públicos a través de cesiones obligatorias que se incorporan al patrimonio municipal. Establece criterios para la dotación de espacios verdes y libres públicos, fijando un mínimo de 10 m² de área verde o libre por habitante. Además, define la distribución de estos espacios en relación con la densidad poblacional y su tipo y se establecen condiciones específicas para cesiones en casos de frentes de agua, como la franja de 100 metros frente al Océano Atlántico o de 50 y 100 metros frente a cursos y espejos de agua, respectivamente. A su vez, establece ciertos parámetros para la configuración de los espacios circulatorios, cuya relación con los espacios verdes es muy estrecha, en cuanto a la necesidad de continuidad, conectividad intraurbana y con su entorno territorial.

El DL 8912/77 también establece la posibilidad de realizar permutas de espacios verdes, que pueden funcionar como un mecanismo de gestión del suelo estratégico, si se realizan por otros bienes de similares características que permitan satisfacer de mejor forma el destino establecido. 

La Ley N.º 14449/12, de acceso justo al hábitat refuerza esta perspectiva de cargas urbanísticas  al establecer mecanismos para la recuperación municipal de valorizaciones inmobiliarias generadas por actuaciones del Estado, como inversiones, cambios normativos u otras acciones, también llamada recuperación de plusvalías en otros marcos normativos. Estos recursos deben ser destinados para el beneficio público, por ejemplo a mejorar el hábitat popular y a desarrollar proyectos de urbanización integral, entre otros fines que son definidos taxativamente en la norma. A su vez establece a los consorcios y convenios, que se aplican con la intención de acordar con los particulares dueños de las tierras que se pretendan delimitar como espacios verdes, para que puedan encuadrarse como permutas, compras o bien para que puedan ser parte de pago de las contribuciones por valorización inmobiliaria.

Las cesiones de espacios verdes y la recuperación municipal de plusvalías generadas por la acción del Estado son cargas urbanísticas, es decir, condiciones que se establecen ante la voluntad de acceder a aprovechamientos urbanísticos o constructivos en una ciudad construida a lo largo de la historia y con el aporte de toda una comunidad. Ambas obligaciones apuntan a la equidistribución de beneficios y cargas de las transformaciones urbanísticas. A su vez, funcionan como instrumentos de gestión y financiamiento dado que permiten obtener recursos para distintos objetivos estratégicos, reforzando la función social y ecológica de los espacios verdes en la configuración de la ciudad, fundamentalmente en el marco de procesos de integración socio urbana de villas y asentamientos, mejora del hábitat popular, consolidación urbana u otra acción estratégica que apunte, a la actuación dentro de las ciudades existentes y a un abordaje cuidado de extensión de la ciudad. 

Operativamente, para la gestión integral de los espacios verdes será necesario, como parte del proyecto de ciudad y territorio deseado, identificar los distintos componentes del sistema, tanto los existentes como los que se pretende incorporar, considerando el carácter, alcance y relación con los espacios parcelados, equipamientos y otros sistemas estructurantes. Esto incluye especialmente aquellos que desempeñan roles clave, como los situados en torno a riberas de cursos de agua, cerca de centralidades, o en espacios vacantes de uso. A partir de este modelo deseado, y de la programación de actuaciones, se podrán dirigir las cesiones, permutas y parte de lo recuperado por valorizaciones inmobiliarias producidas por la actuación estatal, enfatizando la potestad del municipio en cuanto al diseño de trazados. Cabe aclarar que los municipios pueden comprar tierras para concretar la materialización de algún espacio verde que resulte sustancial para la ciudad a través de la compra del bien sobre los que puedan realizarse permutas que conduzcan a la materialización del proyecto de ciudad deseado. 

En síntesis, el marco normativo de la Provincia de Buenos Aires, con sus mecanismos de cesiones, permutas, convenios urbanísticos y recuperación de plusvalías, proporciona herramientas esenciales para avanzar en la creación de sistemas de espacios verdes que satisfagan las demandas de equidad y sostenibilidad de nuestras ciudades. Este proceso representa un desafío considerable, que requiere una gestión proactiva y coordinada por parte de los municipios. Es crucial anticipar las necesidades futuras y adoptar un enfoque integral en la planificación de estos espacios, como así también desarrollar procesos de participación y comunicación claros para saldar prejuicios y falta de información. Además, es fundamental abordar las críticas al marco normativo, tanto en su conjunto —por su antigüedad, desactualización y dispersión— como en aspectos específicos relacionados con los espacios verdes, tales como la falta de vigencia de las dotaciones mínimas, la falta de regulación en cuanto a acondicionamiento y tratamiento urbanístico y la ausencia de las perspectivas ecológica, del paisaje y para adaptación al cambio climático.

Bibliografía

Abramo, P. (2012): “La ciudad com-fusa: mercado y producción de la estructura urbana en las grandes metrópolis latinoamericanas. En EURE (Santiago) vol.38 no.114 Santiago mayo 2012. http://dx.doi.org/10.4067/S0250-71612012000200002. EURE| vol 381 no 114|mayo 2012 | pp. 35-69

Ciccolella, P. (2015): Capítulo 1. Reestructuración económica, transformaciones territoriales y metropolitanas. En Metrópolis Latinoamericanas. Más allá de la globalización. Editorial Café de las Ciudades. Colección Territorio. Buenos Aires, Argentina 

Duhau, E. y Giglia, A. (2008): Las reglas del desorden: habitar la metrópoli. México: Siglo XXI Editores / Universidad Autónoma Metropolitana–Azcapotzalco.

Maldonado, M. (2023): Las cargas urbanísticas y su diferenciación de los tributos inmobiliarios en Latinoamérica y el Caribe.  Cátedra UNED-Instituto Lincoln.  

Rocca, M. J. Et. Al. (2017/20): Procesos de expansión urbana metropolitana en el siglo XXI. Políticas Territoriales, Modos de Producción de Suelo, y Transformaciones Socio espaciales en el Área Sur de la RMBA. Proyecto de Investigación Código:11- U163.

Normativa provincial referenciada

Decreto Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo: Artículo 12 (trama circulatoria), Artículo 13 (dimensionado de espacios verdes públicos), Artículos 56 a 59 (cesiones), Artículos 60 y 61 (permutas).

Ley 14449/12 de Acceso Justo al Hábitat: Artículo 8 (tipo de actuaciones), Artículo 10 al 14 (principios rectores), Artículo 15 (parámetros de calidad) Artículos 46 a 51 (participación municipal en la valorización inmobiliaria) y Artículo 55 (consorcios).

Notas

[1] Directora del Proyecto de Investigación “Producción de ciudad y mercado de suelos. Transformaciones urbanas recientes en el Gran La Plata”, Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales, FAU-UNLP. 

[2] Integrante del proyecto de investigación “Territorios Vulnerables y Paisajes Emergentes. Parte III. Elaboración de Medidas No Estructurales para la Reducción del Riesgo por Inundación. Caso: Partido de La Plata, Eje Sureste”. Centro de Investigaciones Urbanas y Territoriales, FAU-UNLP.