Notas

La ley 14.449 incorporó las Zonas de Promoción del Hábitat Social, pero aún no se ha convalidado ningún plan municipal que las incorpore como parte de la política de regulación de suelo urbano.    

Noviembre 2024 

Colaboración: Juan Pablo del Río (LINTA-CIC/CONICET/UNLP)

Qué son las Zonas de Promoción del Hábitat Social

La Ley de Acceso Justo al Hábitat fue promulgada en 2012 con el objetivo de promover la equidad territorial, el acceso a la tierra urbana y la vivienda digna para la población con menos recursos. Esta legislación incorporó las Zonas de Promoción del Hábitat Social (ZPHS) como un instrumento que fomenta el desarrollo urbano inclusivo.

Dentro de estas zonas los gobiernos locales pueden aplicar políticas y normativas especiales para promover el desarrollo de urbanizaciones sociales planificadas,  vivienda de interés social y la (re)urbanización de los barrios populares. Sin embargo, para ello estas zonas deben ser delimitadas urbanísticamente por los municipios y establecerse el conjunto de partidas inmobiliarias afectadas a las ZPHS. 

En el marco del derecho administrativo estas zonas permiten facilitar el acceso a viviendas dignas para sectores de bajos ingresos mediante la implementación de herramientas específicas de planificación urbana y gestión del suelo, tanto para desarrollar políticas ex post de regularización dominial, como para promover políticas ex ante, que instituyan incentivos para la expansión de la oferta de suelo urbano privada y pública.

Las dos caras del  instrumento en procesos de urbanización 

En predios ocupados, la delimitación explícita de las zonas especiales tiene como finalidad promover la seguridad en la tenencia de la población residente y asegurar las condiciones legales para la puesta en marcha del proceso de regularización urbana y dominial. Su creación habilita a usar métricas de subdivisión diferentes al resto de los barrios. También permite considerarlas zonas de destino de la valorización inmobiliaria que se origina en las zonas rentables de la ciudad, como una fuente de financiamiento complementarias de los planes de integración social y urbana. 

Una segunda variante del instrumento aplica a predios vacantes. Implica la delimitación de zonas especiales de reservas de tierras destinadas a las políticas ex ante, o de generación inclusiva de suelo urbano, orientadas a sectores no solventes. La ley prevé que el dimensionamiento de estas zonas debe realizarse en función del déficit urbano habitacional actual y proyectado en cada municipio. Al igual que en caso anterior, en estas zonas pueden determinarse parámetros urbanísticos, normas administrativas, cargas, incentivos fiscales y mecanismos de financiamiento específicos.

Propuestas para su implementación como política ex ante para reducir la informalidad

Cómo las Zonas de Promoción del Hábitat Social (ZPHS) permitirían operativizar la función social de la propiedad que introdujo la legislación urbanística bonaerense, movilizar el suelo ocioso y tornar más justa la distribución de las cargas y beneficios en el proceso de urbanización. A continuación se configura una hoja de ruta posible:

1.      Relevamiento del stock de suelo ocioso. A nivel municipal se requiere realizar la identificación del conjunto del suelo ocioso, o subutilizado con posibilidad de reconversión de uso, en el conjunto del Área Urbana establecida según el decreto 8.912. Toda partida inmobiliaria o parcela catastral mayor a los 5.000 m2 debería constituir parte del estudio de relevamiento. 

2.      Institucionalización del régimen urbanístico. Una vez mapeado y catalogado el suelo ocioso, la implementación de la ZPHS requiere de la intervención del Concejo Deliberante para la sanción de una ordenanza que afecte las parcelas a este régimen especial y establezca los principios del mismo.

3.      Incentivo a la expansión de la oferta de suelo urbanizado. Un potente recurso para incentivar al sector privado a expandir la oferta habitacional y del suelo urbanizado es fijar un plazo a partir del cual se establece una carga urbanística por inhibir la incorporación de la tierra al proceso de desarrollo urbano: cinco (5) años resulta un plazo razonable de incentivo, el cual debe estar fehacientemente informado al emitir las boletas de las tasas urbanas municipales.

4.      Caducidad progresiva del incentivo urbanístico. Al cabo de los cinco (5) años y establecida de manera taxativa la imposibilidad de prórroga del incentivo urbanístico inicial, la subdivisión o edificación del suelo deberá ceder al Banco de Tierra Municipal el 12.5% de la superficie total de los predios afectados (o valor equivalente en obras, dinero o suelo urbanizable). Este porcentaje corresponde a la mitad del déficit habitacional total registrado a nivel provincial. 

5.      Cesión de tierra equivalente a la magnitud del déficit habitacional. A partir de los diez (10) años de vigencia de la creación de la ZPHS, la subdivisión o edificación del suelo deberá ceder al Banco Municipal de Tierra el 25% de la superficie total de los predios afectados (o valor equivalente en obras, dinero o suelo urbanizable). Este porcentaje se corresponde con el déficit habitacional total registrado a nivel provincial.

6.      Evolución de la carga urbanística según magnitud del déficit habitacional. Transcurridos los diez (10) años desde la sanción del régimen de la ZPHS, la porción de tierra a ceder de las partidas inmobiliarias afectadas al mismo variará conforme la evolución del porcentaje del déficit habitacional total a nivel provincial. Es decir, la reducción del déficit habitacional impactará en la reducción en el porcentaje de la superficie del predio a ceder en concepto de carga urbanística, y viceversa. A tal efecto, una vez publicados los resultados del Censo de Población Hogares y Vivienda del INDEC, el poder ejecutivo municipal actualizará el porcentaje de la carga urbanística según la evolución del déficit habitacional total para cada período intercensal.

7.      Carácter adicional y complementario de las cargas. En todos los casos, la cesión de superficie total de los predios afectados a la ZPHS (o valor equivalente en obras, dinero o suelo urbanizable) al Banco Municipal de Tierras, será complementaria al espacio circulatorio y a la cesión ordinaria de equipamiento comunitario y espacio verde establecida por el decreto 8.912.

8.      Régimen de parcelamiento obligatorio. La configuración de ZPHS no inhibe la afectación de las mismas partidas inmobiliarias al régimen de parcelamiento y/o edificación obligatoria según artículo 64 de ley 14.449 

9.      Consorcios urbanísticos. Cuando las y los titulares de las partidas inmobiliarias afectadas a la ZPHS no cuenten con los recursos económicos necesarios, la incorporación de los predios al desarrollo urbano podrán realizarse a través de consorcios público-privados, en los términos de establecidos por los artículos 55 y 56 de la ley 14.449.

10.   Participación en la valorización inmobiliaria. Siempre que el municipio no cuente con una ordenanza previa (o no haya aplicado concurrentemente la participación municipal en la valorización) y que se produzca la incorporación al Área Urbana de inmuebles clasificados dentro del espacio territorial del Área Complementaria o Rural según decreto 8.912, los predios quedarán afectados al régimen de ZPHS debiendo ceder, al momento de realizar la subdivisión, el 25% de la superficie total de los predios afectados (o valor equivalente en obras, dinero o suelo urbanizable).  

11.   Regularización urbanística de emprendimientos mercantiles. En aquellos casos en que el municipio realice regularización urbanística de emprendimiento inmobiliario con fines de lucro, los predios quedarán afectados al régimen de ZPHS debiendo ceder, al momento de formalizarse la subdivisión, el 25% de la superficie total de los predios afectados (o valor equivalente en obras, dinero o suelo urbanizable) más un 10% de la superficie total de predio (o equivalencia) en concepto de penalidad.  

12.   Destino de los recursos. Los recursos que se generen en el marco del régimen de la ZPHS como política ex ante tendrán como destino primario financiar el desarrollo de consorcios urbanísticos que permitan la expansión de la oferta de suelo urbanizado de calidad y, a su vez, fortalecer la política ex post de regularización dominial e integración social y urbana de los barrios populares.

Por qué la convalidación provincial de los planes urbanos debe exigir la zonificación inclusiva

Porque la incorporación de la ZPHS en los planes municipales permitiría estructura subsidios cruzados en términos espaciales (y movilizar plusvalías urbanas) de las zonas ricas a las zonas pobres de la ciudad (incluso en su formato más desarrollado el instrumento posibilita promover la mixtura social y reducir la segregación socio espacial en la ciudad).

Porque es necesario abordar de modo integral la complejidad de la demanda habitacional, generando recursos a través de instrumentos que reduzcan la especulación, promuevan las urbanizaciones sociales e integren a los barrios populares.  

Porque los instrumentos de Zonificación de uso del suelo, los Planes de Ordenamiento Municipal y los Planes Particularizados que establece el decreto 8.912 no están exentos, desde el año 2012, del cumplimiento del artículo 44 y 45 de la ley 14.449.

Porque la incorporación de la ZPHS que establece la ley 14.449 no entra en contradicción con ninguno de los tres instrumentos citados por el decreto 8.912. Por el contrario, pueden complementarse y potenciarse mutuamente. 

Porque las ZPHS no alternan el régimen de planificación general, pudiendo yuxtaponerse con la zonificación de usos de suelo preexistentes, respetando los indicadores urbanísticos proyectados previamente, y estableciendo cargas urbanísticas orientadas a la inclusión. 

Porque en la provincia de Buenos Aires la prospectiva del crecimiento poblacional demandará para el año 2040 haber reservado 15.312 hectáreas para generar lotes urbanos para sectores no solventes según el cálculo de la demanda del déficit habitacional entre 2010-2040.

Antecedentes de la zonificación urbanística inclusiva

El origen de la zonificación inclusiva se remonta a los años sesenta y setenta en Estados Unidos, como respuesta a la segregación socioeconómica y la falta de vivienda en las ciudades. El objetivo de este instrumento de planificación es generar una carga pública asegurando que el desarrollo urbano incluya un porcentaje de viviendas asequibles para familias de bajos recursos. Su implementación en Estados Unidos, Canadá y Europa ha tenido diversas variantes que van desde formatos más estrictos y generalizados a otros en que los gobiernos locales la utilizan de manera voluntaria o con incentivos para los desarrolladores.

En América Latina se han difundido distintas adaptaciones de este instrumento. En Brasil existe el antecedente de las “Cuotas de Solidaridad”, que obliga a los desarrolladores a destinar parte de los nuevos proyectos de construcción a vivienda de interés social o, alternativamente, a financiar vivienda para personas de bajos ingresos en otras áreas. En Colombia la política de los “Planes Parciales” establece que en los nuevos desarrollos urbanos tienen que destinar un porcentaje de tierra para la vivienda de interés social. En México, la articulación de los instrumentos de “Programas Parciales de Desarrollo Urbano” y los “Bonos de Densidad” incentiva a los desarrolladores a incluir vivienda asequible los proyectos, o bien, a financiar o construir en zonas específicas con necesidades de (re)urbanización.