Notas

El nuevo régimen de subdivisión suelo asociados a la ley 14.449 es un instrumento de gestión de suelo urbano que reconfigura la distribución de costos y beneficios en el proceso de urbanización

Mayo 2023

Colaboración: Juan Pablo del Río, Gisel Andrade, Mary Aversa y Renaldo Coletti (LINTA-CIC)

En nuestro país existen restricciones estructurales para financiar el desarrollo urbano, en especial para los sectores de menores ingresos. La dinámica de funcionamiento de los mercados de suelo urbano produce ciudades que condensan y reproducen desigualdades socioeconómicas segregando a los sectores más postergados. En este marco, es clave el rol que el estado debe asumir como garante de un acceso justo al hábitat y la vivienda y del pleno desarrollo de la vida urbana. 

El Programa de Lotes con Servicios

La ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat sancionada en 2012 en la Provincia de Buenos Aires, se basa en cuatro principios rectores: el derecho a la ciudad y a la vivienda, la función social de la propiedad, la gestión democrática, y el reparto equitativo de cargas y beneficios. 

Dentro de los instrumentos promovidos por la ley, el Programa de Lotes con Servicios ha tenido una importante difusión. A mediados del año 2023, su cobertura alcanzaba a 90 partidos de la provincia de Buenos Aires. El Programa promueve la generación de suelo urbano destinado a los sectores de ingresos bajos y medios. Los lotes con servicios son “proyectos de intervención urbanística que incluyen la dotación de redes de infraestructura, con o sin la provisión de un núcleo habitacional básico, y de facilitación de acceso a los servicios tanto en parcelas existentes como en nuevos parcelamientos” (artículo 19, ley 14.449). 

Objetivos:

• Atender a la refuncionalización y adecuación normativa de inmuebles aptos para finalidades de uso social.
• Reorientar la oferta privada de suelo hacia los sectores de ingresos medios y medios bajos.
• Promover procesos de organización colectiva de esfuerzo propio, ayuda mutua y autogestión del hábitat.
• Fortalecer la regulación pública en el proceso urbano e incorporar tierra al dominio privado municipal para atender fines sociales y colectivos.

Características diferenciales 

En términos operativos el Programa se diferencia de los restantes regímenes urbanísticos de subdivisión existentes en: las dimensiones mínimas de parcela que permite, la incorporación del principio de progresividad de infraestructura, la reducción de los tiempos que implica la actualización de la normativa urbana y la obligatoriedad de incorporación de la figura de la participación municipal en la valorización inmobiliaria. 

Para la implementación del Programa, la Autoridad de Aplicación provincial definió tres modalidades: los loteos promovidos por el sector público municipal, los loteos asociados a las modalidades de producción social del hábitat (cooperativas, mutuales, sindicatos y otras asociaciones sin fines de lucro) y los loteos promovidos mediante convenios o consorcios urbanísticos público-privados con particulares.

Principales resultados

El suelo generado se destinó principalmente a sectores de nivel socioeconómico medio-bajo y medio. Un análisis cuantitativo del Programa arroja que entre 2014 y 2023 se aprobaron 313 proyectos urbanísticos en 90 municipios por un total de 44.653 lotes, con un incremento progresivo de la cantidad de lotes generados en las últimas 3 administraciones provinciales.

Fuente: Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad

A nivel territorial el alcance del Programa fue significativo en los municipios del interior de la provincia con menos de 50.000 habitantes, donde la problemática habitacional y los niveles de complejidad para la gestión urbana son menores. Con el cambio de gestión en 2019, sin embargo, se observó una cambio de tendencia importante ampliándose considerablemente la oferta de suelo urbano en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA).

Fuente: Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad

Las modalidades de actuación protagónica fueron los loteos conveniados en tierra privada, donde por un convenio urbanístico los promotores privados reciben un cambio de zonificación y el municipio se queda con una cantidad de lotes urbanizados en concepto de participación municipal en la valorización inmobiliaria (PMVI). O bien, además del convenio se constituye un consorcio público privado en el cual el municipio aporta la totalidad o parte de las obras de infraestructura y aumenta la cantidad de lotes urbanizados que absorbe.

El segundo tipo de operatoria en términos de cantidad de lotes generados fueron loteos municipales o en inmuebles del estado. En estos casos, los municipios asumieron el rol de promotores urbanos públicos generando el desarrollo de urbanizaciones sociales planificadas.

Por último, los proyectos asociados a procesos de organización colectiva o producción social del hábitat tuvieron una baja participación producto de la dificultad de estos actores para disponer de tierra para afectar al Programa. 

Fuente: Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad

Proporción de lotes incorporados al dominio municipal

En relación a los Consorcios Urbanísticos celebrados entre municipios y particulares se observó una significativa mejora en el acompañamiento provincial y en la performance de los municipios para absorber mayor proporción de la superficie urbanizada bajo este esquema de gestión asociada.

En los desarrollos privados por convenio en tierra de los particulares, en el período 2014-2015, los municipios absorbieron tan sólo el 1,5% de los lotes generados en concepto de PMVI, mientras que en período 2020-2023 el porcentaje fue 12,9%.

En los desarrollos estatales en tierra de los particulares donde se constituyó un consorcio donde el estado aportó la totalidad de las obras de infraestructura, en el período 2014-2015, los municipios absorbieron el 11,5% de los lotes generados en concepto de PMVI y financiamiento de costos de urbanización, mientras que en período 2020-2023 el porcentaje fue 42,9%.

Balance y potencialidades

Esta política pública de generación de suelo urbano se destaca por la creación de un nuevo segmento de oferta con destino a vivienda única, familiar y de ocupación permanente por debajo de los precios de mercado. La reducción de los costos de transacciones administrativas y el dinamismo para actualizar la normativa urbana. Y por promover el desarrollo de urbanizaciones planificadas en diálogo con el régimen de ordenamiento territorial.

Otra de las fortalezas del Programa es la posibilidad de promover una política de recuperación y movilización pública de plusvalías urbanas con un fuerte impacto en la creación de bancos de tierra. Aspecto que repercutió en el acceso de los gobiernos locales al financiamiento de otros programas habitacionales, producto de disponer de tierra bajo dominio municipal.

Algunos de los desafíos que presenta el Programa se vinculan con generar articulación con instrumentos de movilización de suelo ocioso en la área urbana, generar incentivos para promover el crecimiento de los loteos asociados a las modalidades de producción social del hábitat y aumentar la PMVI para lograr mayor cobertura en los sectores de menores ingresos.

Fuentes consultadas:

Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad, Ministerio de Desarrollo de la Comunidad.

Laboratorio de Investigaciones del Territorio y el Ambiente de la provincia de Buenos Aires.