Notas

En el marco del plan urbano el municipio implementó el parcelamiento obligatorio de tierra vacante, la recuperación de plusvalía y convenios para la generación de suelo y la preservación patrimonial.

Agosto 2023

Colaboradores: Francisco Vértiz, Juan Pablo del Río (LINTA-CIA) y Jose Manuel Breide (CIEC-FAU-UNLP)

Apuesta a la planificación urbana integral

En los años previos a la sanción de la ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat, el gobierno municipal comenzó a interesarse y explorar en torno a la problemática del suelo. Progresivamente, se generaron las capacidades técnicas que permitieron promover una política municipal proactiva en términos de planificación urbana, al incorporar novedosos instrumentos de gestión de suelo urbano.

La formación técnica del equipo municipal -a través de cursos y posgrados- fue un elemento crucial, junto al conocimiento directo de experiencias municipales emblemáticas en el contexto latinoamericano. En este marco, se generaron las condiciones de oportunidad para regular el mercado de suelo urbano. 

El Plan de Ordenamiento Urbano (POU) de la ciudad de América (Ordenanzas 3250/2010 y 3345/2011, convalidadas por Decreto provincial 936/2012), que se realizó con el asesoramiento constante de la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial (DPOUT), introdujo mecanismos de participación ciudadana y una multiplicidad de instrumentos de gestión de suelo.

Régimen de parcelamiento obligatorio en área urbana

A partir del POU, una novedad relevante fue la identificación de cinco quintas sin subdividir en área urbana. En el año 2018, la sanción de la ordenanza 4.041 afectó estas quintas al Régimen de Parcelamiento Obligatorio con el objeto de movilizar la tierra y aumentar la oferta de suelo urbanizado. Luego de la notificación a los propietarios, la norma previó la aplicación de manera progresiva de un aumento en la tasa municipal.

De modo complementario a la presión fiscal el gobierno local dejó previsto que los propietarios que no contaran con recursos para desarrollar estos espacio intersticiales podrían aportar la tierra para conformar un consorcio urbanístico y el municipio arbitraría los medios necesarios para llevar adelante el proceso de subdivisión de los inmuebles identificados.

A su vez, las nuevas subdivisiones que se realizaran dentro del área urbana fueron afectadas por la figura de contribución por valorización inmobiliaria (ordenanza 4.020 y 4.021/2012), producto de la asignación de nuevos indicadores urbanísticos que aparecen en el POU, que habilitan un mayor aprovechamiento económico del suelo (Zona Residencial 2). 

Diversidad de instrumentos con orientación a la inclusión social 

Resulta valioso destacar que muchos de los instrumentos que se fueron implementando con posterioridad al POU, ya se encontraban presentes en el mismo. Entre ellos: zonas de provisión prioritaria de servicios y equipamiento comunitario, zonas de edificación necesaria, zonas de englobamiento parcelario, reservas de expansión urbana, fondo municipal de desarrollo urbano, reservas para vivienda de interés social, consorcios urbanísticos, parcelamiento obligatorio de áreas cubiertas por los servicios urbanos, tasa de contribución por valorización inmobiliaria y la tasa progresiva al baldío.

Además de la identificación de la herramientas con capacidad de incidir en la gestión del suelo urbano, para llevar adelante una política activa de planificación urbana fue necesario realizar un trabajo de concientización, vencer ciertas resistencias de las lógicas de intervención tradicional y transformar la escala de intervención priorizando la mirada urbana integral por sobre los intereses de los propietarios particulares.  

Luego de aprobar el POU y con anterioridad a la sanción de la ley 14.449, se realizaron distintas iniciativas orientadas al desarrollo urbano inclusivo.

Mediante un convenio urbanístico firmado en 2011, por ejemplo, se intervino en un área degradada. El municipio realizó obras de infraestructura para urbanizar los lotes de particulares, a cambio de lo cual obtuvo 19 terrenos para destinarlos a generar distintas soluciones habitacionales. En todos los casos los terrenos fueron vendidos a familias que garantizaran la posibilidad de construir su vivienda en un plazo breve de tiempo a través de diferentes programas (Pro.Cre.Ar, Viviendas Prefabricadas, Plan Hogar Municipal).

A través de esta intervención, el municipio pudo materializar la combinación de las distintas herramientas incluidas en el POU (consorcios urbanísticos, presupuestos participativos, entre otras) para promover la planificación urbana integral con inclusión social.  

Una política activa de generación de suelo y el Programa Hogar 

Rivadavia es un municipio con trayectoria en la generación de suelo. Durante la intendencia del período 1999-2015, el municipio había realizado compra directa de tierra. Ello le permitió, ante el anuncio del Pro.Cre.Ar, hacer un convenio con el Banco Hipotecario y aportar dos macizos de tierra para subdividir y generar 284 lotes con destino al programa. Como resultado de esa operatoria las familias pudieron acceder al crédito del Pro.Cre.Ar. y el municipio pudo poner en funcionamiento un banco de tierras con los recursos económicos obtenidos del cobro de los lotes. 

La administración municipal actual continuó con esta política mediante la creación en 2016 del Plan de Vivienda Municipal Hogar (ordenanza 3.907/2016). Esta iniciativa se realizó sobre un macizo donado a la municipalidad que, con la colaboración de la Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad y mediante la aplicación del Plan Familia Propietaria, pudo subdividirse y generar 300 lotes para establecer distintos tipos de soluciones habitacionales persiguiendo el completamiento  del tejido urbano, de modo de asegurar que los lotes no queden vacantes, e indirectamente aliviar el escaso submercado de alquileres que existe a nivel local.

El destino del suelo generado fue diverso: edificación a cargo de particulares, ya sea con construcción tradicional, viviendas prefabricadas o procesos de autoconstrucción; “viviendas cáscara”, en las cuales el municipio inicia la obra y los beneficiarios deben completarla; “viviendas llave en mano” de programas de vivienda social, como Casa Propia.

La tasa de contribución por valorización inmobiliaria 

Esta tasa fue creada en el año 2016 (Ordenanza 3.803/2016) y desde ese momento se incluye anualmente en las ordenanzas impositiva y fiscal. 

Se aplica a las subdivisiones permitidas por el cambio de zona o autorizaciones que permitan el desarrollo inmobiliario. En esos casos, se cobra el 14 % de los lotes generados, manteniendo una proporcionalidad entre cantidad de lotes y metros cuadrados según las dimensiones mínimas de acuerdo al POU.

La forma de pago establecida indica que como mínimo el 50 % de ese 14 % debe estar integrado por lotes cedidos en el mismo inmueble. El resto puede ser en dinero en efectivo o en lotes de igual valor en otro inmueble. 

Para determinar el pago de la tasa, el propietario privado debe presentar tres valuaciones inmobiliarias a valor de mercado y la Comisión de Tasaciones Municipales (decreto 1.535/2015) se encarga de determinar el monto a abonar. Si no hay acuerdo entre el privado y el municipio, este último puede apelar a la ordenanza y establecer que el pago total sea en el mismo inmueble.

Solo en dos casos puede pagarse el 100 % en dinero. Cuando el 14 % de la superficie resultante sea menor a las dimensiones mínimas de la parcela establecida para el área de desarrollo, y en sectores de desarrollo industrial (áreas complementarias, corredores de servicios o de ruta). Sin embargo, el municipio puede solicitar el cobro en especies (lotes) si lo considera oportuno.

Para mantener la transparencia, la tasa se articuló con dos instituciones complementarias: la Comisión de Tasaciones Municipales y el Fondo de Desarrollo Urbano (ordenanza 4.188/2019). El Fondo es una cuenta específica a la que ingresa lo recaudado por la aplicación de la tasa, dinero que únicamente puede ser utilizado para compra de tierra o financiar obras y acciones vinculadas con la mejora del hábitat.

Entre 2018 y 2020 ingresaron al Fondo $6.144.000, 42 lotes y un edificio de valor histórico.

Refuncionalización y protección del patrimonio histórico.  El caso del Molino San Bernardo  

En el año 2019 el Municipio realizó una operación urbana que se enmarcó en el Plan Particularizado de Reestructuración del Ejido Urbano y Preservación del Edificio Molinos San Bernardo.

El proyecto fue formalizado mediante un convenio público-privado - aprobado por la ordenanza 4.225/2019 - que implicó la intervención sobre un predio de 2 hectáreas de un particular. Además de la recuperación de un inmueble con alto valor patrimonial (el Molino Harinero y fábrica de cestos San Bernardo, inaugurada en 1916), el municipio logró refuncionalizar la accesibilidad al barrio de viviendas sociales ubicado en la ex quinta de Marano, dando salida a la calle Eleuterio “Coco” Vicente y conectando la misma con el Paseo de los Inmigrantes. 

El municipio se encargó de las siguientes obras de infraestructura: la apertura y tratamiento de calles, escurrimiento de aguas superficiales y desagües (sin incluir cordón cuneta), la limpieza del predio, demolición y desarme de galpones. Mientras que el privado se hizo cargo de la obra de energía eléctrica domiciliaria y alumbrado público de los inmuebles propios, quedando a cargo del municipio el pago de los costos de la parte de la obra afectada a los inmuebles que adquirió en concepto de plusvalía.  

De acuerdo a la superficie de las parcelas rezonificadas, la aplicación de la tasa de contribución por valorización inmobiliaria implicaba la cesión del 14 % de los lotes generados, siendo para este caso 4 lotes (que representaban 1.998,50 m2 totales). El municipio decidió cobrar una parte de la tasa en especie, tomando como parte de pago el edificio del Molino San Bernardo equivalente al 60 % de la superficie a ceder, y el 40% restante fue en dos lotes de 300 m2, uno ubicado en la misma subdivisión lindero al espacio verde y otro ubicado en otro sector del ejido urbano de la ciudad.

Además de la tasa mencionada, por aplicación del decreto ley 8.912/77, el municipio obtuvo 600 m2 en las adyacencias del edificio del Molino como reserva para equipamiento comunitario, 1430 m2 en concepto de espacios verdes destinados a un paso peatonal y la cesión para apertura de calles que incluyeron la salida de la calle Eleuterio “Coco” Vicente y la prolongación de la calle Carlos A. Diehl. Por último, el municipio asumió el desarme de unos galpones linderos al Molino a cambio de quedarse con los materiales y poder reutilizarlos en el nuevo sector del área industrial. 

Como resultado de la intervención, el propietario del suelo obtuvo a cambio la zonificación e indicadores previstos por el POU para dicha localización y la posibilidad de destinar sus lotes a usos residenciales. 

A modo de síntesis, cabe resaltar los resultados positivos de la intervención. Se produjo la revitalización de un área degradada y en estado de abandono, y la reestructuración del barrio existente mediante la apertura y prolongación de la calle vinculando el área consolidada con el nuevo sector. Además, se produjo la recuperación de un edificio histórico localizado en un lugar estratégico que se destinará a actividades universitarias (convenio con la Facultad de Agronomía UBA, ordenanza municipal 4214/2019 y 4303/2020), así como el aumento de espacios verdes.

Nota de redacción: Los datos mencionados están actualizados al mes de agosto de 2023.

Fuentes consultadas: 

Arquitecta Luján De La Torre – Directora de Planeamiento Urbano y Secretaría de Planeamiento e Infraestructura de la Municipalidad de Rivadavia

Curso Taller "Sobre problemáticas, normas y experiencias en la gestión del hábitat bonaerense. Una mirada desde los Derechos Humanos con perspectiva de género"

Subsecretaría de Hábitat de la Comunidad - Ministerio de Desarrollo de la Comunidad