Notas

La función social y ecológica de la propiedad, reconocida por nuestra normativa, supone un enorme desafío para los municipios en relación a la materialización de instrumentos que logren preservarla

Febrero 2024

Contribución: Hernán Petrelli (Abogado, Magister en Administración Pública y Profesor de la UNLa)

No es ninguna novedad que en el campo jurídico argentino existen tensiones entre la concepción liberal de la propiedad y la que postula su función social. Asimismo, dichas tensiones han cobrado notoriedad en el ámbito de la provincia de Buenos Aires ante la sanción e implementación de la ley 14.449 de Acceso Justo Al Hábitat. Frente a este debate cobra sentido preguntarse qué dice la legislación al respecto y qué argumentos tienen un mayor respaldo en la normativa actual.  

¿En qué se sostiene el carácter absoluto del derecho de propiedad? 

Es frecuente leer o escuchar a muchas abogadas y abogados decir que la propiedad privada inmobiliaria (o al derecho real de dominio) es “absoluta” y por ende carente de límites. Esa concepción circula entre personas legas que suelen pronunciar frases coloquiales del estilo: “es mi propiedad y hago con ella lo que quiero”.  Sin embargo, afirmaciones como estas entran en fuerte contradicción con la realidad jurídica de nuestro país e incluso con el paradigma liberal de la propiedad adoptado en la Constitución Nacional de 1853 (Parise, 2022). Si bien este paradigma enfatiza el carácter absoluto, único y perpetuo de la propiedad, no desconoce la potestad regulatoria del Estado sobre la misma a través de las leyes, cuestión que fue incluida desde la sanción del primer código civil argentino. Más difícil aún es sostener esas concepciones en la actualidad, en que se han producido modificaciones normativas profundas enmarcadas en los paradigmas de la función social y ecológica de la propiedad.  

Muchos especialistas en la materia afirman que el carácter absoluto de la propiedad significa, en realidad, que es oponible al resto de las personas (Highton de Nolasco, 2013), lo que también se conoce como el carácter exclusivo de la propiedad (art. 1943 CCC) (Corna & Fossaceca, 2015). De ello se desprende que la propiedad privada inmobiliaria contiene una función individual de usar y gozar de la cosa de modo excluyente. Más estos mismos autores -al igual que la doctrina jurídica en su conjunto- amparados en la legislación civil reconocen que la propiedad puede tener limitaciones por el interés social. Es decir que el carácter absoluto del derecho de propiedad inmobiliaria, entendido como la imposibilidad de establecer límite alguno, no es jurídicamente cierto sino que se trata de un mito social. 

¿Qué es lo que dicen las leyes? 

En la legislación argentina, se explicite o no que la propiedad tiene función social y ambiental, la misma está reconocida tanto en los Tratados de Derecho Humanos que gozan de jerarquía constitucional, como en la Constitución Nacional y en el propio Código Civil y Comercial de la Nación (Petrelli, 2020). 

La propiedad privada se encuentra garantizada en el art. 17 de la Constitución Nacional, pero esta garantía debe ejercerse conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 14 de la Constitución Nacional). La vinculación de estos dos artículos se inicia en 1922 y se mantiene vigente con la teoría de los derechos relativos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En palabras de Basterra (2003) “La propiedad como toda libertad es inviolable, lo que no significa que tenga carácter “absoluto” en el marco de la convivencia social. Un estado personalista, cuya finalidad esencial es concretar la plena vigencia y de la libertad y dignidad de las personas, reconoce jurídicamente la propiedad privada y le otorga las garantías necesarias para que su ejercicio sea amplio, posible y efectivo. Pero, al no tratarse de una libertad absoluta el estado tiene el deber de armonizar su ejercicio con las restantes libertades reconocidas a todos los individuos y grupos sociales” (2003: 11).

Ello se refuerza con la consideración de la preeminencia del derecho público (estatal) sobre el derecho de los particulares.  El art. 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (ONU, 1948) admite que se puede limitar la propiedad privada de un modo no arbitrario. Asimismo, en concordancia con lo afirmado anteriormente, el principio de Derecho Humano del Pacto de San José de Costa Rica dice: “La Ley puede subordinar tal uso y goce al interés general” (Convención Interamericana de Derechos Humanos, art. 21 inc. 1º). Ambos tratados han sido incorporados al derecho argentino con mayor jerarquía que el Código Civil y Comercial, según indica el art. 75 inc 22º de la propia Constitución Nacional.

Pero además esta preeminencia de las limitaciones públicas está reconocida por el propio Código Civil y Comercial. En su parte general establece que los bienes deben ser compatibles con los derechos de incidencia colectiva y “Debe conformarse a las normas del derecho administrativo nacional y local dictadas en el interés público y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial (art. 240)”.

La propia concepción de propiedad privada del Código Civil y Comercial la define como la facultad de usar y gozar de la cosa “dentro de los límites fijados por la ley” (art. 1941), reconociendo la preeminencia afirmada.

Consistentemente, esta preeminencia del derecho público sobre los derechos particulares queda explicitada en el nuevo Código Civil y Comercial, a través del art. 1970 que dice: “Las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público están regidas por el derecho administrativo. El aprovechamiento y uso del dominio sobre inmuebles debe ejercerse de conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción”.

En la misma línea el art. 10 del Código Civil y Comercial impide el ejercicio abusivo de cualquier derecho, incluido el de la propiedad inmobiliaria, considerándose como tal “el que contraría los fines del ordenamiento jurídico o el que excede los límites impuestos por la buena fe, la moral y las buenas costumbres”, amparando de esta manera las limitaciones al derecho de propiedad impuestas por las normas de usos de suelo y ambientales.

No resulta casual que la fuente de la limitación siempre sea referida al término “ley”.  Ello se deriva directamente del art. 14 de la Constitución Nacional que impone dicho requisito, colocando la regulación de los derechos constitucionales en el ámbito exclusivo de los poderes legislativos. De allí que los actos administrativos de los poderes ejecutivos que aprueban, rechazan, limitan o condicionan los derechos de edificabilidad, uso, partición o renta inmobiliaria deben fundarse en una ley.

Más debe recordarse que para los ámbitos de competencia municipal, las ordenanzas han sido equiparadas a las leyes, al afirmarse jurisprudencialmente que ellas constituyen una “ley material”, ya que son dictadas por representantes del pueblo elegidos con las mismas garantías que los diputados (Marchiaro, 2015), por lo cual tienen la misma capacidad regulatoria que las leyes.

En el ámbito provincial la ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat vino a incorporar explícitamente la función social de la propiedad como uno de sus principios rectores (arts. 10 a 14), que junto con los otros tres -el derecho a la ciudad y a la vivienda, la gestión democrática y el reparto equitativo de cargas y beneficios-, refuerza la potestad regulatoria que tiene el Estado sobre el derecho de propiedad, en pos de lograr un uso y goce más equitativo de las ciudades para el desarrollo integral de las personas.

La gran virtud de esta ley es que fue pensada y diseñada contextualmente, y dotada de un conjunto de instrumentos para intervenir en el territorio bonaerense y aplicar una distribución equitativa de los beneficios que produce la ciudad. Lejos de ella se encuentra la posibilidad de interpretar la propiedad de modo abstracto, desconectado con la realidad, como si se tratara de formulaciones puramente matemáticas, algo que a veces ha sucedido con la interpretación del decreto ley 8.912, normativa señera del ordenamiento territorial provincial y nacional.

Desafíos de la escala municipal para la materialización de la función social y ecológica de la propiedad

A partir de esta nueva concepción que reconoce las limitaciones que en razón del ambiente y la sociedad se le imponen a la propiedad, se despliega una cantidad de normativa local que continuamente actúa sobre los componentes mismos del “usar y gozar de la cosa”, afectando el derecho a usar la propiedad, a edificarla o dividirla en partes menores y a la propia renta que pueda generar. 

De hecho, los códigos de planeamiento urbano, de ordenamiento territorial o usos del suelo contienen capítulos que regulan la propiedad en cada uno de estos aspectos. De allí que haya consideraciones sobre los usos admisibles de los inmuebles según zonas, criterios de edificabilidad o tejido urbano, de subdivisión o partición de la tierra, y a veces también hay limitaciones relacionadas con la protección ambiental y del patrimonio cultural.  Este conjunto de permisos y limitaciones sobre las actividades que se pueden hacer con y sobre los inmuebles, redefine el alcance del derecho de propiedad e influye directamente en las posibilidades de obtener beneficios económicos, que no es más ni menos que afectar la renta urbana. 

En este nuevo escenario, se coincide con Marchiaro (2022) en que los municipios se vuelven un actor clave para llevar adelante acciones que materialicen el derecho al medio ambiente, a la ciudad y a los derechos humanos en general, contribuyendo paralelamente a desnaturalizar el sentido exacerbado del carácter absoluto de la propiedad en pos de un horizonte de justicia socio territorial.

Se percibe una diferencia entre la percepción cultural de la propiedad inmobiliaria y la conceptualización jurídica, que resulta ser más acotada y armonizada con las capacidades estatales de regulación. Como hemos visto, esta regulación estatal surge de los Tratados de Derechos Humanos, de la Constitución Nacional y del propio Código Civil y Comercial de la Nación, con más los desagregados de la normativa provincial y municipal.

En definitiva, esta nota ha buscado clarificar conceptos para sentar las bases de un debate sin términos confusos al momento de las definiciones y corrimientos de los límites y restricciones a la propiedad inmobiliaria. 

Notas

[1] Conocido como efecto “erga omnes”.
[2] Explicitados en el antiguo artículo 2611 del código derogado y en los actuales arts. 1970 y 1971 del Código Civil y Comercial.
[3] CSJN. Ercolano, Agustín c/ Lanteri de Renshaw, Julieta. Fallos 136:170. Id SAIJ: FA22997815
[4] La doctrina del abuso del derecho fue incluida en la reforma de 1968 en el art. 1071 del anterior Código Civil. 
[5] CSJN (1987). Promenade s.r.l. c/Municipio de San Isidro. Fallos 312:1394 y Rivademar, Ángela c/Municipalidad de Rosario. Fallos 312:326. 
[6]  Ya en el derecho romano el dominio se componía de varios otros derechos del ius utendi, el ius edificandi, el ius habitationis, el ususfructus, el ius fruendi civilis y la enfiteusis (Pedre López, 2017; Aramburu Córdoba, 2020).
[7] Jurídicamente conocida como Poder de Policía.

Bibliografía

• Aramburu Córdoba. R. (2020). Historia y Derecho del Legado Romano. Ed. Edulp.
• Basterra, M. (2003). El Derecho De Propiedad En Argentina A Través De La Interpretación De La Corte Suprema De Justicia De La Nación (1853-2003). Compilado en ¿La Emergencia en la Constitución o la Constitución en Emergencia?” Ed. Rubinzal Culzoni. Link. 
• Corna, P. y Fossaceca(h) C.A., (2015). ¿Desaparece la absolutez del dominio en el Proyecto de Código Civil y Comercial Unificado? Ed. Pensamiento Civil. Link 
• Highton de Nolasco, E. (2014). Reforma al Código Civil y Comercial: Principios y disposiciones generales en materia de derechos reales. Revista de Derecho Privado y Comunitario. Ed Rubinzal Culzoni. Link 
• Marchiaro, J. E. (2015). “20 años de Rivademar: la Corte puede dar un paso más en la tutela de la autonomía municipal”. Ed. Thompson Reuters. 
• Marchiaro, J. E. (2022). La autonomía municipal en el derecho ambiental y urbano argentinos. Link 
• Parise, A. (2022). El paradigma liberal de la propiedad y la codificación decimonónica en la República Argentina. Autoctonía, VI (1), 68-88. Link 
• Pedre López, I. (2017). La Propiedad En El Derecho Romano. Ed. Universidad de Salamanca. Link 
• Petrelli, H. (2020). El Derecho y la Gestión Urbana. Ed. Café de las Ciudades.
• Petrelli A. y Petrelli H. (2022). Fundamentos jurídicos de los procesos de integración social y reurbanización en la CABA. Revista del Ministerio Publico de la Defensa Nº 29. Link