Notas

Del saneamiento dominial a la multifinalidad del instrumento. Qué cuestiones claves deben tener en cuenta los municipios para su correcta implementación

Enero 2024 

Contribución: Franco Marcelo Carballo, Florencia Rocha Rodríguez, Sofía Elizabeth Hernández y equipo de la Dirección de Recursos Inmobiliarios Fiscales del Ministerio de Hacienda y Finanzas - PBA.

Los problemas asociados al crecimiento de las ciudades latinoamericanas, como la informalidad urbana, la titulación insuficiente, la inseguridad en la posesión del inmueble, han profundizado las demandas en materia de hábitat, ordenamiento territorial y procesos de regularización dominial.

Las dificultades para procesar esas demandas han puesto en evidencia la debilidad en materia de regulación de los derechos reales y la falta de capacidad del Estado para nutrirse de normas, dispositivos y herramientas jurídicas que puedan adelantarse o prevenir aquellas situaciones.

En este contexto, ciertos instrumentos normativos, creados para dar una respuesta a situaciones de informalidad, han mutado su finalidad de origen y se han transformado en alternativas instrumentales maleables que propenden al acceso de múltiples derechos y a mejorar las condiciones de acceso justo al hábitat.

El marco legal de la prescripción administrativa

La prescripción, según lo establece el Código Civil y Comercial de la Nación, es un instituto en virtud del cual se produce la adquisición de un derecho por el transcurso del tiempo. Para ello, la ley requiere la concurrencia de dos elementos necesarios: el material, es decir, el elemento físico de la posesión, y el volitivo, que refiere a la intención de poseer el bien con ánimo de dueño.

El aspecto distintivo de la prescripción administrativa es que solo puede ser ejercida por el Estado y no requiere acceder a la vía judicial para su implementación, sino que basta con un trámite administrativo, lo cual permite al Estado resolver los problemas dominiales de los inmuebles de su dominio privado, y obtener la titulación plena acelerando los tiempos y disminuyendo los costos.

En un principio, la Ley Nº 20.396 de prescripción administrativa determinó como sujeto beneficiario de la misma al Estado Nacional. Posteriormente, se ampliaron los sujetos jurídicos a favor de los Estados Provinciales (Ley N° 21.477) y de los municipios (Ley Nº 24.320).

La necesidad de incorporar a los municipios se fundamentó en el interés público comprometido y la finalidad del bien común, teniendo en cuenta la importancia de la adquisición de los inmuebles para destinarlos a fines sociales y habitacionales, entre otros.

Desde la ampliación de los sujetos, la figura permitió el ingreso al fisco provincial de un sinnúmero de inmuebles que por múltiples causas carecían de escrituración y no habían podido ingresar al patrimonio estatal como, por ejemplo, casas municipales, inmuebles destinados a mercados municipales, centros deportivos, teatros[1], entre otros.

¿Qué deben tener en cuenta los municipios?

Las municipalidades deberán contar con una serie de recaudos en la utilización de la prescripción administrativa. Por un lado, aquellos operativos o de procedimiento, pero fundamentalmente, los estructurales o de fondo. Es necesario hacer hincapié en el aspecto más relevante que deberán tener en cuenta al momento de iniciar la acción de prescripción, establecido en el artículo 1897 y siguientes del Código Civil y Comercial de la Nación, es decir, contar con “la posesión continua de veinte años, con ánimo de tener la cosa para sí, sin necesidad de título y buena fe por parte del poseedor”. La posesión deberá ser pública, pacífica y continua y, a fin de acreditar la misma, se deberán reunir hechos y actos irrefutables que permitan poder comprobar los requisitos exigidos por la normativa.

No siendo este un enunciado taxativo, podemos mencionar dentro del procedimiento las siguientes consideraciones:

1. En primer lugar, con el propósito de identificar aquellos inmuebles que reúnen los requisitos necesarios, es recomendable realizar un mapa censal, georreferenciando el territorio con los distintos predios sobre los cuales se ejerce la posesión.

2. Los municipios podrán utilizar información obtenida por los organismos de hacienda y catastro a fin de conocer el estado ocupacional de las parcelas. Además, será necesario contar con la información registral del inmueble objeto de la prescripción, solicitando la documentación pertinente al Registro de la Propiedad Inmueble, a fin de acreditar la titularidad.

3. Cuando nos referimos a reunir hechos y probar actos irrefutables, hacemos alusión a la elaboración de informes que deberá realizar el departamento jurídico u oficinas técnicas de cada municipio, contando con la mayor cantidad y diferentes medios de pruebas -documentales, testimoniales, solicitud de servicios, permisos, entre otras-. Todo ello junto con los antecedentes municipales, catastrales, impositivos, registrales, mencionados anteriormente, formaran el expediente administrativo.

4. Una vez cumplidos los requisitos mencionados, el Poder Ejecutivo Municipal deberá, a través de un Decreto, declarar operada la prescripción adquisitiva a favor del Municipio.

5. Finalmente, interviene Escribanía General de Gobierno, quien protocolizará las actuaciones mediante escritura pública e inscribirá en el Registro de la Propiedad Inmueble el bien a favor del municipio, de acuerdo a lo establecido en la Ley Nº 10.830, artículo 13 inciso c). Dicha inscripción goza de efectos declarativos y no constitutivos, de tal manera que el derecho se constituye por el mero transcurso del tiempo y no a raíz de su inscripción, cuya única finalidad es dar publicidad.

6. En toda escritura declarativa de prescripción adquisitiva resultará documento idóneo y suficiente el plano de mensura que se acompañe, toda vez que surja del mismo con exactitud la identidad –en cuanto a ubicación, medidas, superficie y linderos- entre la superficie de afectación de la prescripción y la consignada según título del inmueble que se pretende prescribir (artículo 2º según Ley Nº 24.320).

La registración del documento, la apertura del folio real que se origine como consecuencia de la misma y la cancelación del dominio anterior, se efectuarán de acuerdo a título y/o plano antecedente.

Un instrumento maleable y sus usos potenciales

Los vacíos jurídicos, la ausencia de respuestas del Estado a las políticas de titulación plena, la inseguridad en el hábitat, generaron escenarios adversos para los sectores sociales más vulnerables. Como respuesta surge la Ley 24.374, conocida como "Ley Pierri", la cual entró en vigencia en el año 1994 e instituyó un mecanismo de regularización dominial en virtud del cual sus adherentes podrían acceder al título de su vivienda.  Sin embargo, una gran cantidad de particulares han quedado excluidos de los alcances de la misma por no cumplir con los requisitos establecidos en la Ley.

En la actualidad, los municipios han recurrido a la prescripción administrativa como un instrumento multifinalitario de regularización dominial, apelando a la figura de unión de posesiones: “El caso de la unión de posesiones ocurre cuando hay varios poseedores sucesivos y cada uno de ellos poseyó el inmueble durante una determinada cantidad de años. Así, para alcanzar los veinte años que exige la ley, esas posesiones pueden sumarse” (Art. 1901 del Código Civil y Comercial).

Por tal motivo, los habitantes que poseen determinado inmueble con destino a vivienda, única, familiar y permanente le ceden los derechos posesorios al Municipio, realizando en ese acto administrativo el encadenamiento o unión de posesiones que contempla nuestra normativa y de forma tal que el Municipio pueda contar los requisitos y extremos solicitados por la ley. En este caso, es fundamental la manifestación inequívoca del Poder Ejecutivo de que, una vez regularizado el bien a favor del municipio, transferirá el inmueble de manera gratuita a favor de los actuales ocupantes, evitando cualquier suspicacia o clientelismo político.

Otro uso que se le ha dado a este instrumento es su aplicación con el fin de lograr la movilización del suelo ocioso, teniendo como objetivo incorporar al patrimonio inmobiliario fiscal inmuebles que no tienen aprovechamiento, abandonados o vacantes cuyo titular/es no ha sido posible contactar y que son necesarios para el cumplimiento de fines productivos, sociales, o contribuyan al mejoramiento habitacional del territorio.

Consideramos oportuno, a título de ejemplo, comentar un caso de prescripción administrativa a favor del Municipio de San Miguel del Monte en el que, a partir de la decisión de incorporar suelo ocioso, se logró llevar adelante un plan de autoconstrucción de viviendas que se denomina “Plan Laura construyendo mi barrio”, otorgando una solución ante el déficit de viviendas que sufría la comuna.

En este contexto, se identificaron  predios dentro del ejido urbano sobre los cuales el municipio ejercía actos posesorios (instalaciones deportivas, juegos recreativos, corte de césped, etc.) tomando la decisión de prescribirlos.

Accesibilidad y asequibilidad

Sin lugar a dudas, nuestro país requiere de una normativa que se amolde a las demandas sociales de estos tiempos, donde los legítimos poseedores puedan hacer valer sus derechos a la vivienda y a la ciudad. Los actos y hechos posesorios no solamente deberían ser susceptibles de ser probados por sectores sociales altos, sino que debemos ofertar instrumentos para todos los sectores sociales.

Hoy en día, el acceso al derecho por la vía de la prescripción es exclusivo de la población con altos recursos y es imperativo que el derecho otorgue respuestas a toda la comunidad para evitar situaciones injustas. Los paradigmas de la propiedad han sufrido modificaciones en el siglo XXI y también lo han hecho diferentes plexos normativos como por ejemplo el caso de Brasil a través del estatuto de la Ciudad [2]. En caso de no adaptarse la legislación, la sociedad buscará sus propios instrumentos.

La adquisición de la propiedad por el paso del tiempo tiene que ser un instrumento normativo accesible y asequible para todos los sectores sociales. La desigualdad social se combate con más normativas que garanticen y consoliden los derechos “a la vivienda y a la ciudad", cumpliendo así con los postulados constitucionales de igualdad e integración socio urbana de nuestros barrios.

Es imprescindible propiciar y generar los medios necesarios para otorgar legalidad y legitimidad sobre los derechos posesorios de los habitantes de sectores sociales marginados. La figura de prescripción administrativa es uno de ellos pues permite eliminar el estado de incertidumbre sobre la titularidad del dominio logrando unificar en una persona al propietario y poseedor. Siempre y cuando, estos habitantes tengan la debida posesión, pública, pacífica y continua exigida por ley.

Notas:

[1] Podemos citar como ejemplo el Teatro de La Plata, el cual ha sido incorporado al patrimonio provincial mediante el instrumento de prescripción administrativa que tramitó por el Expediente Nº 2360-362489/16.

[2] Ley 10257. Estatuto de la Ciudad: Usucapión especial de inmuebles urbanos.