Notas

Reflexiones sobre los aspectos materiales y simbólicos del derecho a la propiedad así como sobre los desafíos técnicos y políticos para su regulación.

Octubre 2023

Colaboración: Lorena Muñoz (FCSyJ-UNLP), Franco Carballo Marina (DRIF) y Francisco Vértiz (LINTA-CIC)

Derecho de Propiedad ¿Cómo vencer los obstáculos para su regulación? 

La legislación argentina es clara en cuanto a que el derecho de propiedad no es absoluto sino que el mismo admite regulaciones. Tanto la Constitución Nacional como el Código Civil y Comercial de la Nación (art. 1970) admiten que el bienestar de la comunidad debe prevalecer por sobre la propiedad privada, imponiéndole límites al derecho real de dominio. 

La normativa de fondo es clara en cuanto a la regulación, pero ¿por qué es tan difícil implementar políticas que regulen el ejercicio del derecho de propiedad de los bienes inmobiliarios?  

Un aspecto a indagar es la dimensión simbólica del derecho de propiedad que lo ha construido como un derecho absoluto. La narrativa de la doctrina civilista clásica ha abonado en esa dirección proponiendo facultades casi ilimitadas por parte del propietario (usar, usufructuar y hasta abusar del bien inmueble). Esa concepción civilista difundida por los expertos del campo jurídico (jueces y doctrinarios), sumada a una historia institucional regional de escasas regulaciones en el mercado de suelo urbano, ha reforzado en el imaginario social la idea de la propiedad como un derecho ilimitado.      

Frente a estas barreras culturales, surge el desafío de visibilizar cómo el no aprovechamiento del suelo por parte del propietario dificulta el acceso al hábitat de muchas familias y vulnera el derecho al acceso a la vivienda. No existe en el imaginario social una condena a la permanencia de inmuebles en estado de abandono. Por el contrario, se suelen legitimar las prácticas especulativas, sin ser significadas de esa manera. Pero no es posible construir territorios y ciudades más accesibles sin movilizar el suelo urbano vacante.

Por ello es muy necesario construir una estrategia comunicacional mediante la participación de académicos, referentes intelectuales, organizaciones sociales y organismos públicos vinculados a la temática, para convencer a la sociedad sobre la relación entre suelo vacante e imposibilidad de un crecimiento urbano con equidad social y así legitimar el rol activo del Estado en la gestión del suelo urbano.

La regulación del suelo como aspecto medular de la planificación urbana. Pasar del diagnóstico a la acción

Existen múltiples diagnósticos sobre los efectos de la tierra vacante en el crecimiento de la informalidad urbana. También se suele incluir el problema del acceso al hábitat en los discursos políticos y en la prédica de funcionarios gubernamentales, pero rara vez esa prédica redunda en el diseño y aplicación de herramientas de movilización de suelo.    

Las consecuencias de dejar suelo vacante en un contexto de necesidades de vivienda de sectores insolventes suelen culminar en procesos de ocupación que luego tienen costos económicos y sociales muy altos para su regularización e integración urbana, que en gran parte son afrontados por las mismas familias ocupantes. Sin obviar que parte de esos procesos son conducidos por especuladores pertenecientes a sectores sociales medios o altos, representados por inmobiliarias o desarrolladores deshonestos, o simplemente por ciudadanos con la información y los recursos suficientes para tomar posesión de los bienes con miras a su adquisición mediante la usucapión.

Además suele ser el Estado el destinatario de los reclamos y demandas frente a las ocupaciones, tanto de las familias que protagonizan la ocupación como de los dueños de la tierra ocupada. Situación que influye para que las intervenciones en materia de hábitat se orienten a la regularización dominial, políticas de carácter curativo que no actúan sobre el problema de fondo sino sobre los efectos de la producción de la ciudad que emerge de la necesidad sociohabitacional y se desarrolla en tensión con la normativa urbana.  

Por tanto, urge la necesidad de señalar a la tierra vacante como principal obturador de los planes de desarrollo territorial integrado y avanzar en el diseño de estrategias que combinen las diversas herramientas que actualmente se encuentran dispersas en diferentes ramas del derecho (derecho civil, tributario, urbanístico, ambiental, administrativo, etc.), con el objetivo principal de promover políticas públicas circunscriptas a movilizar el suelo para satisfacer las necesidades habitacionales y/o productivas de la comunidad.  

¿Tierra vacante o abandonada? Otra interpretación para la intervención

Se entiende por tierra vacante la conformada por inmuebles ubicados en el área urbana que resultan aptos para el hábitat humano, pero que están subaprovechados o no tienen aprovechamiento alguno.

Si bien la legislación argentina es clara en cuanto a que el suelo que carece de dueño pertenece al dominio privado del Estado (artículo 236 del CCyCN), lo que no está tan claro es cómo y cuándo se produce esa transmisión del dominio. El quid de la cuestión es el pasaje del carácter de tierra vacante a suelo abandonado, ya que para que esto suceda se requiere de ciertos hechos por los cuales el Estado pueda inferir que el propietario, o las personas legítimas para hacer valer el derecho real de dominio, “a priori” tienen la intencionalidad de desprenderse de su propiedad. Sobre este punto, la doctrina y la jurisprudencia (Spota, 1953; Bianchi, 1996) han considerado que ese supuesto fáctico se da cuando el propietario, además de hacer un abandono material del inmueble, manifiesta su voluntad indeclinable de “abandonarlo”[1], agregando un componente subjetivo que se ha denominado “abandono calificado”. 

Es decir que el titular de una propiedad inmueble pierde el dominio por abandono (art. 1970 CCyCN), pero no necesita ejercer actos sobre el inmueble para mantener su derecho real de dominio (art. 1942 CCyCN), lo cual conduce a un contrasentido, y definitivamente no da respuestas a las necesidades del Estado para garantizar el derecho universal del acceso al hábitat.

Pero las investigaciones socio jurídicas han aportado suficiente información para afirmar que las normas jurídicas no tienen un único sentido posible sino que admiten distintas significaciones. Como todo lenguaje el discurso jurídico es polisémico y el alcance de los términos incluidos en las normas es definido mediante la interpretación que realizan las y los operadores del derecho (jueces y especialistas). Como se comentó en la primera sección de esta nota, existen sólidos argumentos normativos para legitimar la regulación de las obligaciones de los propietarios del suelo, y darle otro alcance al “abandono” exigido para que los inmuebles que carecen de dueño pasen al patrimonio inmobiliario fiscal.

Por tanto, es tiempo de contrarrestar esta concepción liberal de la propiedad privada que dificulta el derecho al hábitat, recurriendo al paradigma de la función social de la propiedad receptado en múltiples normativas provinciales, y utilizar las herramientas disponibles para comprobar el estado de abandono del suelo y plantear luego estrategias jurídicas (tributarias, urbanísticas, ambientales, etc.) para movilizarlo en favor de la comunidad. 

Cambio de escala y actitud. Pasar de la escala municipal a la provincial y de la posición defensiva a la ofensiva. 

Desde la sanción de la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat, y en algunos casos con anterioridad a la misma, las administraciones municipales de la provincia de Buenos Aires vienen impulsando diferentes mecanismos de movilización del suelo (impuestos al baldío, parcelamiento o edificación obligatoria, consorcios urbanísticos, etc.). Más allá de los importantes avances que esas experiencias significan, se observa cierta incapacidad técnica y económica del Estado para abordar de manera integral la problemática de la tierra abandonada. 

Uno de los mayores obstáculos consiste en identificar cuándo un bien vacante ha sido efectivamente abandonado por su propietario y lograr que esos propietarios manifiesten su voluntad a través de una escritura pública. La solución de ese problema requiere destinar tiempo y asignar recursos económicos y humanos a dicha tarea, elementos que no abundan en las estructuras institucionales del nivel municipal.

Generalmente las autoridades municipales carecen de planes, programas y acciones capaces de hacer converger en una misma autoridad de aplicación o en un plan estratégico las diversas herramientas que actualmente se encuentran dispersas en diferentes ramas del derecho (derecho civil, tributario, urbanístico, ambiental, administrativo, etc.), con el objetivo principal de promover políticas públicas circunscriptas a movilizar el suelo para satisfacer las necesidades habitacionales y/o productivas de su comunidad.

La solución del problema de la tierra abandonada necesita de instrumentos precisos que denuncien el estado de abandono de los inmuebles y coaccionen a los propietarios para que exterioricen su voluntad. Para los casos en que la voluntad no se manifiesta, pues bien, debería pasar a constituir un bien fiscal, teniendo el gobierno la obligación imperativa de destinarlo a fines sociales, ambientales, culturales o productivos [2].

Una posible solución a los problemas detectados en la escala municipal y aquellos derivados de la falta de coordinación entre los organismos estatales competentes podría ser la creación de un organismo provincial cuya función principal sea la movilización de suelo ocioso, que disponga del conjunto de instrumentos ofrecidos por la normativa y cuyo accionar se inscriba en una política pública de planeamiento urbano habitacional. De esta manera se podrían sincronizar las acciones que ya vienen realizando distintos organismos estatales de contralor, recaudación, medio ambiente, urbanismo y hábitat, etc., y confluir en pos del mismo objetivo: la movilización del suelo ocioso.

Los desafíos a asumir por el Estado son de orden técnico y político. En el aspecto técnico, debe mejorarse la coordinación interinstitucional para lograr una aplicación más eficiente de las herramientas disponibles. En el aspecto político, corresponde asumir un rol más activo en la interpelación al instituto de la propiedad privada para legitimar aquellos instrumentos que avancen en el reclamo de los inmuebles sin dueño.

Notas:

[1] La doctrina civilista clásica considera que ese acto debe expresarse mediante una escritura traslativa de dominio a favor del fisco, configurándose el abandono abdicativo.

[2] Una iniciativa legislativa que va en esta línea es el proyecto de ley “Acción declarativa de vacancia en la Provincia de Buenos Aires”, presentado en la Cámara de Senadores de La Provincia de Buenos Aires, en el período 2014-2015 (Exp-D 369-14-15).

Bibliografía citada:

Bianchi, Alberto (1996). Algunos aspectos constitucionales de la extinción del dominio sobre bienes inmuebles por declaración judicial de abandono. Editorial La Ley, Buenos Aires.

Spota, Alberto (1953). "¿Cuándo hay abandono de la propiedad por el cual el Estado la adquiere?” Jurisprudencia Argentina, N°5234, Buenos Aires.

Para ampliar el contenido de esta nota consultar:

Muñoz, L. y Carballo Marina, F. (2020). Tierra abandonada. Entre la propiedad privada y la banalidad en el reclamo de los derechos universales vinculados al hábitat. Revista Derechos en Acción, Año 5/ Nº 16.